Procedura postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. - Procedury budowlane

Wydawca treści

Procedura postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej.
Procedura postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej.



Nazwa procedury:
Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej.



ORGAN:
Postępowanie toczy się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, którym w pierwszej instancji jest starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent tego miasta (wyjątki od tej zasady ogólnej przewiduje art. 82 ust. 3 i 4 ustawy [2] prawo budowlane).

INFRASTRUKTURA:
Najczęstsze przypadki realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej wymagającej pozwolenia na budowę to: - realizacja infrastruktury, dla której nie przewidziano wyłączeń w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy [2] prawo budowlane (np. maszt telekomunikacyjny wolnostojący, bądź wieża telekomunikacyjna wolnostojąca),
- realizacja infrastruktury, która wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (np. przejście kanalizacji przez obszar Natura 2000),
- realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej w ramach odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, - wykonywanie infrastruktury telekomunikacyjnej przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków.

AKTY PRAWNE:
- [1] ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.),
- [2] ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm.),
- [3] ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm.),
- [4] ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227 ze zm.) (dalej również "ustawa środowiskowa"). OPŁATY: Procedura może wymagać uiszczenia opłaty.

OPIS PROCEDURY:
Przedsiębiorca telekomunikacyjny realizujący inwestycję telekomunikacyjną, zobowiązany jest zbadać przed jej rozpoczęciem, czy przepisy prawa budowlanego nie uzależniają takiej realizacji, od obowiązku pozyskania pozwolenia budowlanego, ewentualnie dokonania zgłoszenia, co opisane zostało w odrębnej procedurze. Wykrycie bowiem infrastruktury telekomunikacyjnej wybudowanej w całości lub części, będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek działania, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 48 i nast. ustawy [2] prawo budowlane). Zgodnie z definicją legalną, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 ustawy [2] prawo budowlane). Pozwolenie na budowę jest aktem administracyjnym konstytutywnym. Oznacza to, że z chwilą jego wydania wnioskodawca (adresat decyzji) nabywa pewne uprawnienie, do realizowania określonej inwestycji. Zgodnie ze stanowiskiem komentatora prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomskiego Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013, s. 78–79 pozwolenie budowlane „ daje adresatowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) określając jednocześnie warunki korzystania z udzielonego prawa”. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, jest również zatwierdzenie projektu budowlanego, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy [2] prawo budowlane, zatwierdzenie projektu budowlanego ma miejsce w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest jednak możliwość wydania poprzedzającej decyzji o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy [2] prawo budowlane. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 4-5 ustawy [2] prawo budowlane, w przypadku spełnienia wszystkich wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.


Etap. Ustalenie czy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Co do zasady większość inwestycji związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną, a więc rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, nie wymaga uzyskania od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego pozwolenia na budowę. Kwestia ta opisana została w odrębnej procedurze.

Etap. Wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wskazać należy, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może wnioskować o wydanie pozwolenia budowlanego nawet w sytuacji, w której wydanie takiego pozwolenia nie jest wymagane, a inwestycja może być realizowana w trybie zgłoszenia. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek inwestora. Organ administracji nie może zastępować wnioskodawcy, i jest związany zakresem wniosku. W konsekwencji powyższego, przedsiębiorca telekomunikacyjny (inwestor) może dowolnie dysponować swoim wnioskiem i może złożyć oświadczenie o wycofaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując powyższego rozporządza swoim prawem i w sposób jednoznaczny wyraża wolę zakończenia sprawy.

Etap. Wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wskazać należy, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może wnioskować o wydanie pozwolenia budowlanego nawet w sytuacji, w której wydanie takiego pozwolenia nie jest wymagane, a inwestycja może być realizowana w trybie zgłoszenia. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek inwestora. Organ administracji nie może zastępować wnioskodawcy, i jest związany zakresem wniosku. W konsekwencji powyższego, przedsiębiorca telekomunikacyjny (inwestor) może dowolnie dysponować swoim wnioskiem i może złożyć oświadczenie o wycofaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując powyższego rozporządza swoim prawem i w sposób jednoznaczny wyraża wolę zakończenia sprawy.

Etap. Doręczenie wniosku organowi administracyjnemu.
Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego, dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, które od tej pory toczyć się będzie na podstawie przepisów ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy [2] prawo budowlane. Decyzja w sprawie, zgodnie z normą art. 35 ust. 6 ustawy [2] prawo budowlane, winna zostać wydana w terminie 65 dni, z takim zastrzeżeniem, że 7-dniowy termin do usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego, podlega odliczeniu od ustalonego 65-dniowego terminu (o sposobie liczenia terminu decyduje przepis art. 35 ust. 8 ustawy [2] prawo budowlane).

Etap. Badanie właściwości organu rzeczowej oraz miejscowej.
Postępowanie toczy się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, którym w pierwszej instancji jest starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent tego miasta. Właściwość miejscowa organu ustalana jest według położenia nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. W przypadku realizacji obiektu liniowego, tj.: linii kablowej naziemnej i umieszczonej bezpośrednio w ziemi lub kanalizacji kablowej (przy założeniu, że taka realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę), przebiegających przez obszar właściwości kilku organów, sprawę prowadzić winien organ, na terenie którego znajduje się większa część obiektu (nieruchomości, przez które przebiega obiekt liniowy).

Etap. Przekazanie zgodnie z właściwością.
W przypadku, w którym organ administracyjny ustali swoją niewłaściwość, przekazuje sprawę według właściwości innemu organowi.

Etap. Zwrot wniosku w formie postanowienia w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości. Odrębną kategorią są przypadki, w których organ nie może ustalić w sposób prawidłowy organu administracji, w takim przypadku dokonuje zwrotu wniosku w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Etap. Sprawdzenie wymogów formalnych, ewentualnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Braki formalne wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dają w razie ich nieusunięcia podstawę do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, natomiast braki materialno–prawne do wyrażenia przez organ decyzji odmownej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 352/15, braki formalne mogą powodować prawną bezskuteczność podania, a więc cyt.: „(…) niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego.” Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego). Pozostałe braki podlegają usunięciu w trybie art. 63 § 2 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego.

Etap. Ustalenie możliwości wszczęcia postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ architektoniczno-budowlany wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O ile nie rodzi trudności ustalenie pierwszej przesłanki, tj.: „wniesienie wniosku przez osobę niebędącą stroną”, to druga z przesłanek: „inne uzasadnione przyczyny”, może rodzić trudności interpretacyjne. Wydaje się, że przez: „inne uzasadnione przyczyny” należy rozumieć takie stany faktyczne bądź prawne, które nie uzasadniają prowadzenia postępowania. Do przyczyn takich możemy więc zaliczyć, np.: toczące się w sprawie inne postępowanie administracyjne, udzielenie pozwolenia w innym postępowaniu.

Etap. Ustalenie stron postępowania oraz doręczenie zawiadomień o wszczęciu postępowania. Krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy [2] prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że ustawa [2] prawo budowlane, poza wskazaniem w art. 18 obowiązków inwestora, nie zawiera legalnej definicji inwestora, jednak przyjąć należy, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. Inwestorem nazywa się zarówno osobę, która legalnie prowadzi inwestycje budowlane, jak i sprawcę samowolnych robót (zobacz: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. II SA/Ol 563/15 z dnia 03.12.2015 r). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego z inwestorem utożsamiać będziemy wnioskodawcę. W przypadku pozostałych stron kluczowe jest ustalenie, czy podmioty te legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości (takim jak: własność, użytkowanie wieczyste, czy też trwały zarząd) oraz czy nieruchomość ta znajdzie się w „obszarze oddziaływania obiektu”. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany jest w art. 3 pkt. 20 ustawy [2] prawo budowlane, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu zagospodarowanego, jak i niezagospodarowanego. Ponadto przy ustalaniu, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu, należy wziąć pod uwagę nie tylko stan obecny, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że obszar oddziaływania obiektu nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Istnieją uzasadnione przesłanki – poparte orzecznictwem sądów administracyjnych - aby w postępowaniach w sprawach budowy masztów, bądź wież telekomunikacyjnych (stacji bazowych, stacji nadawczych RTV, itp.), pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji utożsamić z "miejscem dostępnym dla ludności", o jakim mowa w art. 124 ustawy [3] prawo ochrony środowiska. Jak wskazał w wyroku Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 roku sygn. VII SA/Wa 81/15: „(…) podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.” W przypadku zaś infrastruktury telekomunikacyjnej liniowej, obszar oddziaływania takiego obiektu, co do zasady zamknie się w granicach działek, przez które taka infrastruktura będzie przebiegać. Ustalenie czy interes prawny danemu podmiotowi przysługuje, czy też nie, zależy od specyfiki danej inwestycji budowlanej. Organ administracyjny zawiadamia strony o wszczęciu postępowania. Sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym opisany został w odrębnej procedurze.

Etap. Badanie wniosku zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane.
Kontrola formalna wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, na zasadzie art. 33 ust. 2 ustawy [2] prawo budowlane, opisana została w odrębnej procedurze. Materialnoprawną podstawę kontroli decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 1 ustawy [2] prawo budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy [4] o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy [2] prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy [2] prawo budowlane; 4) wykonanie (a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy [2] prawo budowlane, także sprawdzenie projektu) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu (lub jego sprawdzenia) zaświadczeniem, o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy [2] prawo budowlane. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 ustawy [2] prawo budowlane „w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin do ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.” Niewątpliwie przepis umożliwia usunięcie wad wyłącznie materialnoprawnych złożonego wniosku, a nie wad formalnych, do usunięcia których służy art. 64 § 2 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06.05.2016 roku sygn. II OSK 2102/14 o instytucji usunięcia naruszeń w drodze postanowienia: „Ratio legis analizowanego przepisu ustawy – Prawo budowlane należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie do tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest, zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przed organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania, w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od stwierdzenia spełniania przez postanowienie organu nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi, jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. (…)”, a dalej: „Powołany wyżej przepis posługuje się, bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował, zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać, zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania).” Termin wyznaczany przez organ jest terminem procesowym, który może być wydłużony na wniosek inwestora. Wymogi projektu budowlanego określa natomiast przepis art. 34 ustawy [2] prawo budowlane. Należy mieć jednocześnie na względzie, że art. 34 ust. 2 ustawy [2] prawo budowlane, wskazuje, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego. Organ administracyjny sprawdza projekt architektoniczno-budowlany (element projektu budowlanego), jedynie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy [2] prawo budowlane, bowiem za wady projektu odpowiedzialność ponosi projektant.

Etap. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę / decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia przez organ, że w sprawie nie zostały dochowane przesłanki z art. 35 ust. 1, a także art. 32 ust. 4 ustawy [2] prawo budowlane (bądź zachodzi przesłanka z art. 35 ust. 5 ustawy [2] prawo budowlane), obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej. W razie jednak spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy [2] prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 ustawy [2] prawo budowlane. W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie, zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 ustawy [2] prawo budowlane, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zobacz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 roku sygn. IV SA/Po 235/16). Decyzja winna zawierać elementy opisane przepisami art. 107 ustawy [1] kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 1 ustawy [2] prawo budowlane. W przypadku uzyskania decyzji negatywnej nie ma przeszkód do ponownego złożenia wniosku wolnego od wad celem uzyskania pozwolenia budowlanego.

Etap. Doręczenie decyzji przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu oraz pozostałym stronom. Organ zobowiązany jest doręczyć decyzję przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, będącemu inwestorem oraz innym stronom postępowania. Przedsiębiorca telekomunikacyjny może rozpocząć realizację inwestycji jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Etap. Podjęcie prac przygotowawczych.
Podjęcie prac przygotowawczych określonych w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy [2] prawo budowlane, jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. Pracami przygotowawczymi są: (1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, (2) wykonanie niwelacji terenu, (3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, (4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.